──2019年6月28日在抚顺市第十六届

人民代表大会常务委员会第十一次会议上

抚顺市审计局局长  胡乃涛

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市政府委托，向本次市人大常委会会议报告2018年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

按照《审计法》规定，市审计局对2018年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计, 对重要事项和问题进行了必要的追溯和延伸。本次审计紧密围绕市委市政府中心工作，认真贯彻落实市人大常委会审议意见，以贯彻新发展理念为指引，以审计监督向政策拓展为导向，聚焦打好三大攻坚战，推动重大政策贯彻落实，着力促进经济社会持续健康发展，开展了69个审计项目，延伸审计248个单位，审计资金总量563亿元。现将审计结果报告如下：

一、总体评价

（一）财政资金统筹优化程度进一步提高，民生支出得到保障。坚持优先“保工资、保运转、保民生”原则，筹集137.7亿元资金保证了职工养老金及时足额发放，全年低保、就业等民生支出比重达80%以上，“三供一业”分离移交、二次供水设施和高直连供热系统改造等民生项目顺利完成；同时，财政绩效管理实现了对非涉密项目支出的全覆盖，精细化管理水平得到进一步提升。

（二）积极采取应对措施，防范化解债务风险能力得到加强。出台了《抚顺市政府债务化解三年行动方案》，对政府债务管理、风险防控等各方面进行了规范明确，并将化债目标纳入全市绩效考核体系，并按计划完成了政府性债务化解任务。地方债务监测平台运行良好，实现了对政府隐性债务的科学界定和动态监管，隐性债务风险得到较好控制。

（三）不断深化各项改革，激发体制机制活力。“放管服”改革持续推进，行政审批“两集中、两到位”全面落实，部门进驻率、事项进驻率和授权到位率均为100%，“3450”改革取得实效，市级企业投资项目并联审批时限已压缩至42个工作日。清理拖欠民营企业账款工作全面展开，涉企收费目录清单、税收优惠政策等通过政务平台、微信等多种方式公开和推送，营商环境得到优化。

同时，也发现在财政管理、部门预算执行、重大政策落实等方面存在一些问题，经分析整理、归类汇总，有37个问题较为突出，违纪违规和管理不规范金额分别为1.2亿元和57.7亿元。本次审计查出的问题，市审计局依法进行了处理，共出具审计报告、审计决定、审计要情等审计文书115件，移送案件线索5件，市纪委监委立案调查2件。

二、审计发现的主要问题

（一）财政管理和部门预算执行方面

1.预算执行进度有待进一步提高。一是有31家预算部门年初预算安排项目执行率低于80%，年末项目余额1.41亿元，其中市人民防空办公室（事业）等5家执行率低于50%，余额5810.13万元。二是部分财政代编预算指标分解下达较晚，有81个项目8954.1万元资金，在2018年9月30日之后分解下达。三是少数预算调整安排的支出项目执行率偏低。有48项未执行完毕，年末项目余额1.21亿元。

2.往来款清理不及时。截至2018年12月底，市财政其他应收款余额35.85亿元，其中23.33亿元形成时间在2016年以前。其他应付款余额16.91亿元，其中16.21亿元形成时间在2016年以前。

3.部门预算编制与政府重点工作衔接有待加强。个别部门未将重点工作纳入部门预算，造成工作安排与资金安排不衔接。如在政府工作报告中提出的“提高‘3+2+N’国有资本投资运营公司质量效益”、国民经济和社会发展计划执行情况报告中提出的“启动雷锋体育场维修改造工程”，相关项目未在年初部门预算安排，而是通过预算调整追加安排。

4.有5个部门和单位应缴未缴财政收入，金额5235.7万元。其中：市华安建设公司应缴未缴城市基础设施配套费等2709万元；市乐居保障物业公司应缴未缴代收租金148.3万元；市社会福利院有35名自费养员欠费144.2万元；新抚区法院应缴未缴案件罚金2234.2万元。此外，市住房保障中心于2012年从4家开发公司购置450套房屋用于公共租赁住房，建筑面积2.3万平方米，全额支付资金7527.78万元，合同约定2012年底和2013年6月、10月交房，而4家开发公司延迟交房3年以上，市住房保障中心未按协议收取延迟交房违约金及资金占用利息。

5.有6个单位资产长期闲置，涉及房屋3959套。其中：市华安建设公司万达西安置房有284套闲置；市采沉办负责管理的安置房有3324套闲置，其中427套闲置时间超过10年；市保障中心购置的公租房有279套闲置，自建门市有64套闲置；市龙晟集团、开发区残疾人服务中心、市福利院有8处划入、装修、购置的房产闲置。此外，个别部门还存在固定资产不入账、管理不到位等问题，如原市文广局组织实施的琥珀博物馆装修改装工程和设备采购等849万元，没有纳入部门固定资产进行管理。

（二）重大政策措施落实方面

1.少数部门落实“1+8”系列文件不及时。审计署统一组织、省市两级审计机关共同实施的重大政策落实情况跟踪审计发现，2018年11月，我市印发了贯彻落实“1+8”系列文件精神的6项实施意见，共有140项举措及任务。截至2019年3月，尚有41项未能开展具体工作，涉及金融、就业、扶贫等方面；有75项存在部分责任单位未开展工作的现象。此外，个别工作因部门组建较慢等原因未得到有效落实。

2.新组建部门和事业单位改革的资产整合等工作滞后。一是截至审计期间，新组建部门相关账户、资金、资产等均没有合并管理。二是个别资产在整合过程中出现闲置等现象。如原市城管局并入住建局后，原办公楼仅2-3层由执法局使用，4-7层闲置；市污水排放管理中心由于办公地点未落实，仍占用原办公房屋。三是个别事业单位改革完成较晚，影响业务工作开展。如市园艺所农业科学试验基地项目，年初预算3747.5万元，2018年6月完成招标工作，但在签订合同时，受事业单位改革影响，该单位因公章等被收回，导致合同无法签定，项目因而停滞，截至目前，该项目仍未有效推进。

3.软环境建设有待提升，制约营商环境改善。一是新抚区报批部分土地因城市总体规划和土地利用规划存在冲突，导致企业摘牌后无法办理用地手续，只能退回土地，目前土地闲置；二是抚顺佳龙商品混凝土有限公司购置兰山乡农业用地37亩已10余年，期间由于区划调整、辽中环线高速建设占地等原因，土地未上市，企业至今无法办理用地手续。

（三）重大项目建设方面

1.房地产项目和政府投资项目比重偏高，对地区经济持续发展支撑力度不足。2019年，全市重大项目154个，其中，房地产项目48个，占比31.2%，政府投资项目23个，占比14.9%。截至2019年4月，三县除房地产和政府投资项目外，当年实际完成投资额仅1.02亿元。此外，经抽查清原县和新宾县发现，两县工业项目占比和规模较小，两县项目共17个，其中新建工业项目仅2个，占比11.8%，且无实质性进展。

2.部分特色小镇建设发展基础不实，在项目投资主体、人才基础等方面存在短板。如：清原县漂流小镇和聚隆滑雪小镇虽完成前期规划，正在进行招商推介，但尚未确定投资主体。新宾县旗袍小镇体量较小，缺少专业人才。

3. 个别项目由于基础设施配套，资金、土地供给等原因，进展较慢。一是中国供销东北商贸城项目基础设施配套不到位。该项目2014年开工建设，截至2018年12月，水、电、燃气等配套设施项目仍未实施，已严重影响项目竣工验收，以及相关招商引资项目落地实施。二是东洲区凯迪化工有限公司、三友三期循环农业深加工等因缺乏资金，导致项目停滞。三是抚顺国际物流商贸城项目，已完成528.24亩土地挂牌转让，项目单位提出其余1648亩土地需求，受指标限制，尚未挂牌。

（四）“三大攻坚战”推进方面

——政府性债务风险防控和医保基金运行

1.个别政府性债务资金管理不规范。一是城东42方块土地储备贷款结余和市博物馆维修改造项目债券资金闲置，金额4842.1万元；二是抚顺职业技术学院多报隐性债务4692万元；此外，县区在债券资金管理中存在闲置、改变用途、滞拨等问题，涉及金额4284.2万元。

2.城镇职工医疗保险统筹基金连续三年出现收不抵支，运行存在一定风险。2016年至2018年基金收支缺口分别为2.47亿元、5.56亿元和4.67亿元，截至2019年2月末，我市医保统筹基金累计结余2.29亿元，存在运行风险。

——乡村振兴战略实施和脱贫攻坚推进

1.抚顺县个别乡村振兴政策措施落实不到位。如农产品产地初加工建设任务目标未按期完成；受项目进展缓慢等因素制约，有2342.7万元涉农资金闲置；有5个乡镇超范围、超标准发放耕地地力补贴，涉及金额49.4万元，土地5099.9亩等。

2.清原县农村危房改造基础管理缺失。有686万元农村危房改造资金在房屋危险等级鉴定报告、竣工验收表等资料不完善的情况下发放；有55户村民133.5万元危房补助资金拨付不及时，部分房屋超面积标准改造。

3.新宾县脱贫攻坚专项资金管理较为粗放。因项目推进缓慢造成3119.4万元资金闲置，扶贫互助金贷款逾期988.2万元。此外，还存在贫困户的危房状况底数不清、危房改造政策落实不到位等问题。

——生态环境保护和污染防治

1.自然资源管理统筹力度有待进一步加强。一是部分规划内容冲突，缺乏必要的衔接。如清原县、新宾县国土和林业部门提供的林地数据不一致，林地面积相差2.74万公顷。二是2017年以前年度，清原县、新宾县因私采乱挖形成的无主矿未有效治理，涉及林地251亩。

　　2.土地集约利用管理水平有待进一步提升。一是截至2019年一季度，全市累计欠收土地出让金51622.8万元，涉及20宗土地、面积71.95公顷。二是受征地拆迁未落实、项目未实施等因素影响，普遍存在建设用地批而未供、闲置和低效使用问题，如有222批次、853.32公顷土地批而未供；有26宗、142.33公顷土地闲置，其中16宗、87.78公顷土地闲置时间超过2年。

3.部分污水处理厂和垃圾填埋厂安全运行存在隐患。一是截至2018年10月，新宾镇、南杂木镇、清原镇和红透山镇四座污水处理厂均未通过环保验收。二是平顶山镇、北三家镇等17处污水设施，2013年、2014年建成后，基本处于低效使用或未使用状态。三是新宾县蓝旗生活垃圾填埋场渗滤液储存池即将达到库容，存在外溢风险。

（五）国有企业运营方面

2019年，市审计局主要对市城投公司、龙晟集团、财金集团、文体旅集团和生态加公司进行审计，审计结果表明，部分企业内控制度不健全或执行不到位、一些经营项目出现风险，持续经营存在问题。

一是财金集团，政府累计投资2.28亿元，截至2018年底，已发生1.68亿元经营风险，其中：应急转贷逾期4825万元；应急借款逾期7500万元；委托贷款逾期3000万元；发生代偿1500万元。另外还有1.49亿元的担保业务，存在潜在代偿风险。

二是市城投公司，截至2019年4月，对外贷款逾期5.23亿元。一是有17笔小微债贷款逾期，本息3.93亿元；二是同益石化贷款逾期，本息1.3亿元。此外，该公司子公司在经营中存在对外“暗担保”、未经批准擅自同意合资公司增资扩股等问题，形成经营风险。

三是龙晟集团对外担保余额10.07亿元，其中为省投资引导基金向我市14家企业进行股权投资的回购担保1.9亿元。截至2019年4月，因圣兴合金、万恒门业等4家企业未按期回购股权，金额5914万元，可能承担回购责任。

四是文体旅集团本部2018年度营业总收入95.47万元，总成本160.97万元，亏损65.5万元。文体旅集团支出主要依靠政府投入的开办资金1000万元，截至目前余额482万元。

五是市采沉办代管的东华园物业公司财务管理不规范，涉及金额1787.44万元。2016年至2018年，东华园物业公司将收取的物业费、装修保证金等公款私存或账外存储，其中：公款私存1515.18万元，坐支现金238.26万元，利息收入支付相关费用等34万元。

(六）民生保障方面

——低保资金管理和使用情况

低保政策执行存在偏差，有失公平。一是不符合条件人员享受待遇2316人，涉及车辆、房产、开办企业等10个方面条件超标。二是低保户家庭收入核算不统一，有1个县和1个镇未按规定将赡养费、遗属费收入纳入核算。三是望花区朴屯街道、塔峪镇部分低保人员未实行动态调整管理，不符合条件人员未能及时清理。

——就业补助资金使用情况

经抽查发现，有22人不符合公益性岗位安置条件却享受公益岗待遇；东洲区、清原县就业局超范围、超标准使用劳务输出专项资金及就业培训专项资金3.8万元，清原县和东洲区在普惠制培训补助资金中列支粮油、出租车费用等。

——残疾人就业保障金管理使用情况

扶持资金发放把关不严。市残联2017年向不符合条件的抚顺博世中广汽车修理公司发放扶持费6万元；将东洲区和望花区的两家企业申报为顺城区、新抚区的辅助性就业机构，并向其发放扶持资金25.4万元。此外，还存在顺城区、新宾县等未按规定安排配套资金12.9万元、降低标准确定补助类别等问题。

（七）政府投资建设项目方面

——“三供一业”分离移交项目

1.个别标段外墙保温偷工减料、进度不达标。其中：望花区光明社区等4个标段外墙保温苯板锚固点不足、保温苯板未设置防火隔离带或隔离带不连续；东洲区新苑社区等3个标段施工进度滞后于计划工期。

2.工程存在围标串标问题。通过对1000多份投标保函、电子投标文件、5000余份工程材料检测报告、四家苯板供应厂商的审计和审计调查发现，部分标段不同投标单位的报价异常接近或呈现规律性变化；多家投标单位明细项报价异常相同或报价清单异常高度一致；个别材料供应商大量供货而不结算情况异常；大量投标文件粗制滥造，与项目实际严重不符等涉嫌串标的案件线索，目前，此问题经市公安局立案调查后，已移交检察机关审查起诉。

——市采煤沉陷专项资金管理使用

1.个别城区政府拖欠避险搬迁项目贷款利息。2017年实施的6141避险搬迁项目，利用开行贷款资金21亿元，相关债务由市区两级政府分担。截至目前，有2个城区拖欠贷款利息3537万元，其中：新抚区2419万元、东洲区1118万元。拖欠的利息暂由市城投公司垫付。

2.采沉区腾空土地管理不善，应收未收土地租金828.92万元，涉及花鸟鱼宠市场等8家单位和个人。土地租金催缴、土地使用管理等工作，暂无具体单位负责。此问题涉及原市城市管理综合执法局、市采沉办、市自然资源局等多个部门和单位，目前正在由市自然资源局牵头，市纪委监委、市审计局配合开展资金和土地清收工作。

——保障性安居工程

1.资金拨付和筹集不及时。一是截至2018年底，安居工程中央专项资金有3590万元暂未拨付，其中：东洲区3200万元，清原县218万元，抚顺县172万元。二是东洲区2018年棚改专项债券融资手续尚在办理之中，资金未到位造成已回迁安置居民不动产登记证书未办理，涉及791户、金额11239.4万元。

2.公共租赁住房运营和管理有待加强。一是市住房保障中心廉租住户欠缴租金19.1万元；二是开发区住建局应收未收租金40.9万元；三是不符合条件享受住房保障待遇63人。

——城市公共基础设施移交管理

2016年以来，由政府投资2.2亿元，为避险搬迁和新抚老工业区搬迁项目配套建设的供热、燃气管线，以及二次供水设施和高直连供热系统等，产权方与使用方不一致，产权归属、后续更新改造责任及资金来源等事宜均未明确，给设施的持续良性运行造成了潜在影响。

——工程结算管理

2018年，市审计局对政府投资项目工程结算进行了抽查复审，个别项目由于评审单位人员未进行现场勘查等原因，造成多计工程价款296.1万元，其中：东洲区甲邦大桥及引道工程120.4万元；新宾县新区安置房工程46.2万元；抚顺大学图书馆信息楼工程105.2万元；李石灌区小型农田水利建设项目等24.3万元。

除上述六个方面以外，市审计局还对政府部门信息系统、县区公检法系统涉案款物开展了专项审计调查，发现了一些问题。

政府部门信息系统管理情况审计调查发现：政务信息系统孤立分散，没有形成整体格局；市安监局、市卫计委、市气象局2016年以来采购的专用软件或设备闲置，涉及金额165万元和22台设备。

县区公检法系统涉案款物管理情况审计调查发现：普遍存在未设立执行款专项资金账、扣押物品未逐案登记、部分案卷资料不完整等问题；有3996.7万元的涉案财物上缴国库不及时；有3643.3万元的保证金、诉讼费等返还不及时。

（八）审计揭示问题整改方面

市政府高度重视审计整改，2018年10月以来，先后两次听取审计揭示问题闭环整改情况汇报，安排部署整改工作。截至2019年5月，以前年度审计揭示的662个问题，已完成整改580个； 正在各环节推进整改82个，其中：60个问题正在规定期限内进行整改；出借财政资金等15个问题由市审计局跟踪持续推进；市财金集团运营等方面7个问题由市营商局督办整改。通过以前年度审计揭示问题的整改，收缴和督促相关部门拨付资金6.32亿元，追缴资金2.18亿元，盘活资金5444万元，促进建立健全规章制度17项，闭环整改长效机制运行效果显著。

对于本次审计揭示问题的整改工作，市政府常务会议已作出部署，要求按部门和市政府领导同志分工，对问题进行分类汇总，并下发整改督办单，限期整改；对整改不到位部门予以问责。相关部门和单位立行立改，部分问题已整改到位，如：市土地储备中心已将城东42方块土地储备贷款结余3482.1万元上缴市财政局；顺城区已将闲置资金2200万元归还市城投公司；抚顺职业技术学院已及时清除多报4692万元隐性债务数据；东华园物业公司账外存储资金1515.18万元已全部入账管理；不符合低保条件1440户2316人，已全部取消低保身份；发放的辅助性就业机构扶持资金25.4万元，已全部收回。对于其他问题，下一步市政府将部署相关部门，依照《抚顺市审计揭示问题整改闭环管理办法（试行）》的规定督促问题整改落实到位。市政府将按照市人大常委会的要求，按时报告审计揭示问题的整改结果。

三、审计建议

（一）进一步强化政策落实，促进区域经济高质量发展。一是深化“放管服”改革，优化招商政策和配套服务，严格落实企业降成本等政策措施，促进实体经济更好发展。二是夯实招商引资基础，完善项目论证机制，切实提升储备项目转化率，细化包保责任落实，推进项目落地，如期达产达效。三是加大存量项目整理和盘活力度，切实提高土地整体利用率和项目投资效率。

（二）进一步提升监管能力，有效化解经济社会运行中的潜在风险。一是有效运用债务风险预警分析系统，强化“借、管、用、还”关键环节管理，提高资金使用效率，合理控制债务规模。二强化医保基金征收管理，严控基金支出，科学设立应急预案，控制基金支付风险。三是密切关注、防范和化解生态环境保护和自然资源利用的风险点，严格行政执法，保障经济社会绿色协调可持续发展。

（三）进一步加强过程控制，保障政府投资建设项目有序实施。一是充分利用诚信体系建设等监管平台，完善招投标管理办法，改进工程评标办法，堵塞制度性漏洞，维护公平、公正、公开的建设市场秩序。二是强化各职能部门的责任分工，加强对重点环节和程序的管理和监督，依法从严查处违规行为，有效控制工程造价和质量。

（四）进一步深化财政改革，提升资金使用效益。一是完善项目预算编制办法，重点加强对项目立项必要性、可行性的研究论证，强化与政府重点工作的统筹衔接，优化预算项目安排，提高项目执行率。二是强化对专项资金和存量资金的绩效检查，重点加强对部门预算执行进度的监督，建立定期通报和问责制度，确保资金高效使用。三是进一步落实部门职责，健全和完善对二三级预算单位的监管机制，有效规范其财政财务收支行为。